22.11.2007 10:40  Просмотров: 6564

О формировании доходной части бюджета МО

"К ВОПРОСУ О ФОРМИРОВАНИИ ДОХОДНОЙ ЧАСТИ БЮДЖЕТОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ'1 (И.А. Тукушева) ("Налоги" (газета), 2006, N 9) ("Юрист", 2006, N 7)

к вопросу о формировании доходной части бюджетов муниципальных образований

И.А. ТУКУШЕВА

Тукушева И.А., преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Оренбургского государственного аграрного университета.

Принятый 6 октября 2003 г. Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*> в новой редакции классифицирует структуру местного бюджета несколько иначе, чем одноименный Федеральный закон от 28 августа 1995 г. Исследование структуры местного бюджета, а именно его доходной части, актуально, так как с принятием этого Закона сформировалось порядка 28 - 30 тыс. новых муниципальных образований на территориях городских и сельских поселений.

<*> Российская газета. 2003. 8 октября.

Структура местного бюджета состоит из доходной и расходной частей. Доходами бюджета принято считать денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов местного самоуправления. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 41) доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений. Эти виды доходов бюджетов нашли свое отражение в классификации доходов бюджетов Российской Федерации, отраженной в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" <*>, включающей пять групп доходов: 1) налоговые доходы; 2) неналоговые доходы; 3) безвозмездные перечисления; 4) доходы целевых бюджетных фондов; 5) доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 34. Ст. 4030.

Подобная классификация доходов местного самоуправления в России определялась и в XIX в., где перечисляли: 1) непосредственное привлечение местных жителей к удовлетворению некоторых потребностей земства и общины - предоставлением на общественные надобности своего имущества или прямым предложением своих физических сил - повинности; 2) денежное обложение местных жителей в виде местных налогов; 3) денежные сборы за пользование некоторыми услугами местных учреждений - однородные с государственными пошлинами; 4) доходы от земских городских и общинных капиталов и имуществ; 5) разного рода пособия от государственной казны - возмездные, безвозмездные; 6) кредит <*>.

<*> Архипкин И.В., Караваева И.В. Местное налогообложение в исследованиях российских экономистов XIX - начала XX века // Финансы. 2005. N 10. С. 73.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 55) основными собственными доходами местных бюджетов являются следующие.

1. Доходы от местных, региональных и федеральных налогов и сборов. В доходную часть местных бюджетов могут перечисляться следующие виды налогов и сборов: 1) местные налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом Российской Федерации и нормативно-правовыми актами органов муниципальных образований о налогах и сборах. Местные налоги обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Налоговые ставки по ним и нормативы отчислений устанавливаются решениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. В компетенцию представительных органов местного самоуправления также входит организация правового регулирования взимания местных налогов и сборов путем установления в нормативных актах порядка и сроков их уплаты. Согласно Федеральному закону от 29 июля 2004 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации о налогах и сборах" <*> с 1 января 2005 г. сократился состав местных налогов. И ст. 15 к местным налогам отнесла земельный налог и налог на имущество физических лиц; 2) региональные налоги и сборы. Региональными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и обязательные к уплате на территории соответствующих • субъектов Российской Федерации; 3) федеральные налоги и сборы. Федеральными признаются налоги и сборы, которые устанавливаются Налоговым кодексом Российской Федерации и обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации.

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3231.

Кроме местных налогов за каждым типом муниципальных образований закреплены в качестве собственных налоговых источников доля федерального налога на доходы физических лиц и доли налогов специальных налоговых режимов. Это позволит муниципальным образованиям прогнозировать свои доходы на долговременный период. Например, в соответствии со ст. 61 Бюджетного кодекса Российской Федерации в бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов: налога на доходы физических лиц - по нормативу 10% и единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 30%.

2. Безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней. Новый Закон в собственные доходы местных бюджетов включает дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Закон от 28 августа 1995 г. такого механизма не предусматривал. В ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации ранее указывалось, что минимальная бюджетная обеспеченность - это минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов. Однако после внесений изменений в Бюджетный кодекс названное понятие в нем отсутствует.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ выравнивание будет осуществляться через два обязательных фонда: 1) региональный фонд финансовой поддержки поселений; 2) региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов. Предполагается, что выравнивание будет осуществляться по единой для всех муниципальных образований схеме. За счет бюджета субъекта Федерации путем предоставления дотаций из образуемого в составе его расходов регионального фонда финансовой поддержки поселений. Дотации из названного фонда распределяются между бюджетами поселений, исходя из численности жителей поселений, в расчете на одного жителя и финансовых возможностей органов местного самоуправления осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения. Следует отметить, что подушевое выравнивание бюджетной обеспеченности не учитывает различия в налоговом потенциале муниципальных образований. Поэтому в дополнение к региональному фонду финансовой поддержки поселений предусматривается создание районных фондов финансовой поддержки поселений.

Анализ новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 6 октября 2003 г. свидетельствует о реальных перспективах ухудшения финансового состояния муниципальных образований. Несмотря на то что Федеральный закон "Об общих принципах муниципальных образований" пошел на сокращение расходных полномочий муниципальных образований, передав полномочия по образованию, здравоохранению субъектам Российской Федерации, он заметно сократил доходную часть местных бюджетов.

Но при формировании муниципальных образований на территориях городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов можно обозначить новые расходы. Например, Г. Горошко, останавливаясь на реализации переходных положений данного Закона, дополнительными расходами, не предусмотренными местными бюджетами, называет: средства на проведение работ по определению границ, на разработку уставов и других нормативных актов, формирование административно-управленческого аппарата, проведение выборов и референдумов и на другие расходы, необходимые для включения появившихся муниципальных образований в систему функционирования местного самоуправления <*>.

<*> Горошко Г. Решает ли реформа проблемы межбюджетных отношений? // Муниципальная власть. 2004. Май-июнь. С. 31.

Налог на имущество физических лиц и земельный налог не смогут покрыть и значительной доли расходных обязательств местных бюджетов, так как на территории большинства муниципальных образований отсутствуют развитые рынки недвижимости. Между тем Конгресс местных и региональных властей Европы на седьмой сессии в своих рекомендациях отметил, что органы местного самоуправления должны получать значительную долю своих ресурсов за счет собственных доходов от налогообложения и других сборов, ставки которых они вправе устанавливать сами <*>.

<*> Материалы XIII расширенной Сессии Конгресса муниципальных образований РФ // Местное право. 2003. N 11 -12. С. 11.

По словам Т.В. Колкнева, "наиболее эффективными с точки зрения наполнения местных бюджетов являются: индивидуальный подоходный налог, налог на собственность, акцизы, налоги, связанные с использованием автотранспорта. Анализ фискальной политики ряда иностранных государств показывает, что во многих из них индивидуальный и корпоративный подоходный налог играет заметную роль в системе налоговых доходов местных бюджетов. Так, в Германии за счет подоходного налога формируется 78% налоговых доходов местных бюджетов. В Швейцарии эта доля составляет 84,4%, в Бельгии 86,5%, а в Швеции достигает 100%. В среднем доля налогов с дохода в мире составляет 38% налоговых доходов местных бюджетов" <*>.

<*> Колкнев Т.В. Правовые проблемы разграничения полномочий и предметов ведения государства и муниципальных образований в финансовой сфере местного самоуправления // Финансовое право. 2005. N 2. С, 16.

В России местные налоги и сборы, которые призваны обеспечить финансовую самостоятельность местного самоуправления, в настоящее время составляют лишь "от 8 до 17% доходной базы местных бюджетов, формирование которой преимущественно осуществляется за счет неподконтрольных местным властям источников" <*>.

<*> Пронина Л.И. Совершенствование системы имущественных налогов в целях создания финансовой базы для реформирования местного самоуправления // Местное право. 2003. N 7 - 8. С. 46.

Местные налоги и сборы не покрывают большей части расходов, связанных с реализацией вопросов местного значения, что нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления. Для укрепления необходимо закрепить за местными бюджетами стабильные налоговые источники и делать ставку на расширение закрепленных за местными бюджетами налогов и сокращение удельного веса безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней. Предлагается, отказавшись от бюджетного выравнивания с использованием фондов финансовой поддержки муниципальных образований, перейти от практики расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной вертикали к закреплению за каждым уровнем бюджетной системы собственных налогов по принципу "один налог - один бюджет".



-